2017年2月13日             来源：农村金融时报

　　新年伊始，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(以下简称《意见》)正式发布。这是21世纪以来连续第十四个聚焦“三农”的一号文件.

　　相较过去几年“一号文件”针对“三农”的某个具体领域提出要求，今年的中央一号文件则对今后一段时期的“三农”工作做出了全面的宏观部署，指明了 “三农”工作新的发展理念与工作主线。

　　“经过多年不懈努力，我国农业农村发展不断迈上新台阶，已进入新的历史阶段。农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。”这是中央一号文件对我国农业农村现状的完整判断。

　　在这样的大背景下，顶层设计顺应新形势新要求，坚持问题导向，调整工作重心，把深入推进农业供给侧结构性改革作为新的历史阶段农业农村工作主线，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，加大农村改革力度，开创农业现代化建设新局面。至此，一条崭新的路径清晰地铺展开来。

　　在此过程中，保持多年强劲发展势头的金融业，作为推进农业供给侧结构性改革的重要引擎备受各方关注。

　　银监会最新数据显示，2016年末，我国银行业金融机构本外币资产总额为232万亿元。如何让这庞大的金融资源为“三农”发展服务助力，如何让具有强大潜力的“三农”领域成为金融业继续发展的动力?农村金融将成为未来重要的研究课题。

　　农村金融创新新在哪里?

　　“农业供给侧结构性改革，不是简单的少种点什么、多种点什么，而是涵盖范围广、触及层次深的一场全方位变革，主要目标是增加农民收入、保障有效供给。”中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任、中央财办副主任唐仁健，在第一时间对一号文件进行了权威解读。

　　事实上，推进农业供给侧结构性改革的核心是理顺政府和市场的关系，实现市场、要素、主体的全面激活。

　　作为需要被激活的重要要素之一，中央一号文件用近千字的篇幅对农村金融发展提出了明确的要求。与去年“加快推动金融资源更多向农村倾斜，发展农村普惠金融，降低融资成本”的表述相比，今年重在“加快农村金融创新。强化激励约束机制，确保‘三农’贷款投放持续增长。”

　　“今年的中央一号文件的一大特点是，针对农业供给侧结构性改革内容非常细化。具体指出哪些方面需要改，有什么具体的做法，往哪些方向改。文件对农村金融创新也提出了具体要求，比如，我印象很深的‘新’之一是提出了支持金融机构开展适合新型农业经营主体的订单融资和应收账款融资业务。” 中国社会科学院农村发展研究所农村金融研究室主任孙同全在接受记者采访时表示。

　　此外，孙同全认为《意见》提及的农村金融创新，还包括支持金融机构增加县域网点并适当下放县域分支机构业务审批权限，对涉农金融机构差别化考核办法要进一步完善，强调涉农贷款增量奖励政策的落实，村镇银行设立模式的优化，强调推进“两权”抵押贷款试点要深入，探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务，采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险，探索土地流转履约保证保险等方面。

　　中国人民大学重阳金融研究院研究员刘英认为，中央一号文件体现的重中之重是农村产权制度改革，以及强调在培育和发展农业农村新动能方面持续推进市场化改革，例如对“两权”的深入探索。她还向记者表示，金融支持农业农村发展在《意见》中十分明确和务实，支持农业供给侧结构性改革，也是金融支持实体经济发展的关键点。

　　作为参与农业供应链的互联网金融服务机构，农发贷联合创始人兼CEO杨世华则表示他更关注“大力培育新型农业经营主体和服务主体，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”等内容。

　　对于政策鼓励多种金融力量加大对“三农”的投入，孙同全认为，各个力量所扮演的角色是有差别的。但其中互联网金融和银行会存在比较大的竞争关系，不过在激烈的市场化竞争中也会出现融合的现象，这为金融机构带来了更大的发展机遇。刘英和杨世华对此也表达了同样的观点。

　　在中央一号文件的指导下，农村金融大有可为。在孙同全看来，信用贷款、三产融合相关业务、培育新型农村经营主体和产业业态、发展乡村休闲旅游等，都是金融机构发现业务增长点的新机遇。

　　“如何让金融机构更愿意到农村去?取决于两点，第一点是创造强大的政策感召力，第二点是创造出强大的市场吸引力。” 创联智库(北京)农业研究院执行院长孙北国对记者说。

　　显然，今年的中央一号文件几乎满足了市场参与者的所有想象，让各金融机构卯足了劲。

　　省联社改革提上日程

　　农村金融的创新和发展的最终落脚点是具体的从业机构。今年中央一号文件对金融的描述中，对各类的从业主体都做出了明确的要求。其中，对省联社改革的提及，让遍布城乡的农信机构感到兴奋，这是他们最关心的话题之一。

　　“抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案”，这是继2016年首次被写入中央一号文件，要求“开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”之后，“省联社改革”再次被一号文件提及。

　　事实上，近几年来，围绕农信省联社改革的议题一直被热烈讨论。除要求开设省联社改革试点外，2016年两会期间通过的《十三五规划纲要》中也提出，“推进农村信用社改革，增强省级联社服务功能。”这意味着，围绕省联社改革，中央一直在积极探索符合实际的途径。如今，再次被一号文件提及，可见，省联社改革已成为农业、农村改革的重要内容。

　　根据监管部门的要求，全国各地的农信系统一直在不断改制发展。截至目前，已有安徽、江苏、湖北、山东、江西五省农信系统全面完成改制工作。而随着农信社股份制改革的持续深入推进，省联社管理体制弊端有所显现，省联社与基层行、社的矛盾也逐渐凸显。

　　正如中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊所说，省联社体制在农信社改革过程中发挥了重要作用，但是一些问题也逐渐凸显，最突出的就是行政管理职能太强，而服务职能比较弱。

　　对此，中部地区某农商行工作人员向记者表示，省联社在促进基层行社发展的过程中发挥了不可替代的作用，但所谓的“强势行为”也确实存在。他举例说：“在农商行董事长或者行长等干部任命上，省联社的决定权很高。”

　　社科院农村发展研究所研究员冯兴元在接受记者采访时表示：“目前省联社暴露出产权不清晰、改制不到位等弊端，并进一步陷入地方政府管控、无法满足农村金融机构发展需要以及互联网金融技术革新不断冲击的三面夹击下的尴尬境地。”

　　在采访中，记者了解到，随着近几年农信改制进程的加快，农信机构加速股份制改制，其产权性质与一般商业银行几乎没有区别，此时其法人治理结构越发复杂。而省联社的法人治理模式很大程度上约束了农合机构法人治理的完善。

　　除此之外，冯兴元还表示：“省联社在服务覆盖度上尚存在空白。虽然省联社行使着对辖区内的全部农合机构的管理及审计功能，但对于新型农村金融机构，如村镇银行、农村资金互助社等，却缺乏相应的抓手。”

　　从改革试点到制定改革方案，省联社改革的方向逐渐明朗。事实上，近年来，为了推动省级联社改革，银监会已从改革“省联社驻地(市)办事处”入手，将其改制为“区域稽核审计中心”。接下来，关于省联社的改革模式的进一步探索，冯兴元建议，不妨参考下德国“区域性合作银行”模式，以明确的产权结构和业务定位，提供自上而下的服务，理清与基层农信机构的关系。同时，也要因地制宜，结合各省实际情况，确定省联社的职能定位。

　　农发行持续服务粮食安全

　　除了遍布城乡的农信机构，政策性金融也是金融支农的一支重要力量，尤其是中国农业发展银行，在粮食收储、金融扶贫、农村基础设施等方面一直发挥着主力军的作用。

　　今年《意见》指出，要完善农发行风险补偿机制和资本金补充制度，加大对粮食多元市场主体入市收购的信贷支持力度。

　　据悉，农发行在今年年初便提出了“倾力支持农业供给侧结构性改革”的工作方向。农发行董事长解学智表示，全行要牢牢把握服务农业供给侧结构性改革这条主线，进一步聚焦战略重点，优化资源配置，有效发挥政策性银行在服务国家战略中的支撑作用。

　　我国是人口大国也是农业大国，《意见》指出，必须守住三条底线，即：确保粮食生产能力不降低、农民增收势头不逆转、农村稳定不出问题。保障粮食安全被摆在了突出重要位置。

　　“我们当前主要任务是为农业农村强供给、添动能、调结构、促协调、托住底、补短板。今年，农发行浙江省分行辖内各级行将进一步突出支农重点、优化资源配置，倾力支持农业供给侧结构性改革，把持续全力支持粮棉油收储、培育壮大粮棉油优质客户群、强化粮棉油库存监管，以保障国家粮食安全作为工作重点之一。”谈及今年的工作方向，农发行浙江省分行相关负责人对记者说。

　　农发行江苏省分行也表示了对保障粮食安全工作的重视。该分行粮棉油处相关负责人对记者表示：“我行始终把支持粮棉油收储作为全行工作的重中之重。2017年，国家继续对稻谷和小麦实行托市收购政策，我省作为预案区要积极依靠政策性收购解决收购问题，积极促使政策性收购尽早启动，足额保障收购资金供应。”

　　记者注意到，《意见》也要求坚定推进玉米市场定价、价补分离改革，鼓励多元市场主体入市收购，防止出现卖粮难。

　　对此，农发行表示，要在继续支持好政策性收储的同时，主动顺应粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，培育壮大优质客户群，加大对粮食多元市场主体入市收购的信贷支持力度。适应信息化发展趋势，积极推进“互联网+封闭运行”模式，加强粮食库存监管。

　　卓创资讯玉米行业分析师徐学平认为，2016年以来的玉米收储制度改革已初见成效，2017年春节刚过，政府也出台了饲料企业玉米加工补贴政策，多管齐下来促进市场主体入市采购消化玉米。他表示，这在一定程度上解决了卖粮难问题，同时也有利于加快化解玉米整体库存过高的矛盾，保证玉米等粮食供给侧改革的顺利进行。

　　在江苏，农发行对解决粮食收储问题的探索开始得更早。2010年，农发行江苏分行与地方政府、粮食局、国有粮食企业共同探索创新推行“粮食共同担保基金制度”，并将此项工作作为落实总行“保收购、防风险”工作要求的重点举措。6年多来，江苏全省近50个县建立了粮食共同担保基金，覆盖了全省约80%的国有粮食购销企业贷款客户，累计筹集粮食共同担保基金20多亿元。

　　在浙江，以“互联网+”推进仓储管理信息化，确保贷款企业库存数量实、调得动、用得上，成为了农发行浙江省分行保障粮食安全的特色之一。

　　服务农业供给侧改革，保障粮食安全，农发行已经开始“撸起袖子，加油干”了。

　　强健农险护航“三农”发展

　　在金融服务与保障机制要求提升的背景下，保险在今年的中央一号文件中也承担了重要角色，9类保险在文件中被提及，5类保险首次现身中央一号文件。

　　其中，农业保险继续成为中央一号文件所关注的重点内容。今年的文件提出，将持续推进农业保险扩面、增品、提标，开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险。鼓励地方多渠道筹集资金，支持扩大农产品价格指数保险试点。探索建立农产品收入保险制度。

　　“值得注意的是，‘收入保险’虽已不是新概念，但这是中央一号文件第一次指明要‘探索建立农产品收入保险制度’。”首都经贸大学保险系教授庹国柱告诉记者，不要忽略“制度”二字，这可能代表着农业保险未来的发展方向将发生改变。

　　他进一步解释，当前农业保险的保障程度已不能满足农户多样化的需求了。起初，考虑到农户的保费承担能力和财政的承受能力，主要采取“低保费、低保障、广覆盖”的原则，主要保障农作物的直接物化成本。

　　但是对于因土地承包经营权流转形成的家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体而言，其投入大、风险高，一旦遭受大灾，将面临重大损失，现有保障水平远不能满足其风险保障需求，难以做到“雪中送炭”。

　　“现在玉米临时收储政策已调整为市场化收购加补贴的形式，一些农户对保障的需求已发生了根本转变。如果遇到市场价格波动，玉米价格卖不上去，很多农民损失的是真金白银，所以只保障农作物产量就会出现供求不匹配的现象。”庹国柱认为，在我国加速农业现代化发展、加快进行大宗农产品定价机制市场化改革的背景下，对于农户尤其是大型农户而言，其必将以收入为经营的主要目标。因此，收入保险的创新发展不但是未来农险的一个主要发展方向，还将有效地促进农业现代化。

　　虽然农业保险的保障方式可能会发生一定的改变，但就农险产品本身而言，不断创新始终是不变的话题。“当前，我国农村发展的新动能离不开特色产业的发展，很多地方在发展特色产业的时候，又非常需要特色农险先行提供风险保障，但鉴于部分县市级政府通常没有财力提供足够的保费补贴，因此，《意见》中提出的以奖代补政策，可以看做是农险对发展农业农村发展新动能最好的财政支持。”国务院发展研究中心金融研究室主任田辉对《意见》中以奖代补的政策给予了很高的期待。

　　田辉表示，以奖代补不同于政策性补贴，只保障特定农作物，而是为因地制宜设计开发的特色险种提供资金支持，这不仅有益于农业现代化建设，更能激发保险机构设计开发特色保险产品的热情。

　　她的这一说法，某财险相关负责人也给予了认同。“有时候我们很希望根据地方特色开发产品，但新产品推广起来多少都会遇到如农户接受难，不愿购买等阻碍，如果地方财政可以予以资金支持，肯定会激发我们研发产品的热情，加强我们向农户推广产品的决心。”

　　不过，田辉强调，“以奖代补”是对传统补贴政策的创新，因此仍应在原有农险补贴政策的基础上实施。在制定标准时，应考虑不同地区的实际情况，不能“一刀切”。但同一地区、同一险种的奖励标准应统一，不应设置多重标准。

　　(农发行江苏省分行张荣、农发行浙江省分行严慧对此文亦有贡献)