2017年2月23日       来源：金融时报

　　今年中央一号文件涉及农村金融创新的部分共28条，其中前五条都围绕涉农贷款增量的问题，包括强化激励约束机制，确保“三农”贷款投放持续增长；支持金融机构增加县域网点，适当下放县域分支机构业务审批权限；对涉农业务较多的金融机构，进一步完善差别化考核办法；落实涉农贷款增量奖励政策；支持农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等农村中小金融机构立足县域，加大服务“三农”力度，健全内部控制和风险管理制度。这也是有史以来针对涉农贷款增量问题，中央一号文件阐述最为全面的一次，其中包括激励与约束机制的保障，机构设立审批权下放，完善监管的差别化考核，奖励政策以及针对涉农小法人金融机构的内控和风控问题。由此可见，确保涉农贷款投放持续增长是推动农业供给侧结构性改革的动力之一。

　　政策层面，过去两年来，从中央到各部门围绕农业供给侧结构性改革及农村金融创新都在不断出台各种文件。银监会在针对涉农贷款方面，一直强调涉农贷款增速及增量“两个不低于”，虽然每年银监部门都会出台相应的指导意见，进一步强调“两个不低于”，但确定涉农贷款的指标体系标准一直存在着统计口径及标准的不全面问题，尤其是在对象、地域以及类别上缺乏明确清晰的分类，导致当下经济在强调结构性调整需求时，相应的数据很难做到有效支撑。2007年，中国人民银行和银监会联合发布的《涉农贷款专项统计制度》（以下简称《制度》），将涉农贷款分为三类：农户贷款、农村企业及各类组织贷款、城市企业及各类组织涉农贷款，这是央行和银监会统计涉农贷款投放量的唯一口径。而该统计口径比较宽泛，统计标准很不明确。其中，针对农户贷款，《制度》对农户的界定为“长期（一年以上）居住在乡镇（不包括城关镇）行政管理区域内的住户”，但随着取消农业户口和非农业户口区分，农村劳动力流动性加大，以个人户口所在地或生活年限认定农户难度较大，各机构按自身对“农户”的定义进行数据统计，存在较大偏差，因此该界定在实践中早已缺乏可参照性。

　　在农村企业及各类组织贷款的口径方面，《制度》将“除地级及以上城市的城市行政区及市辖建制镇之外的区域”定义为“农村区域”，注册地位于“农村区域”的企业及各类组织所有贷款均可归为“农村企业及各类组织贷款”。按照这个定义，发放给注册地位于县（县级市）城区的贷款均属于涉农贷款，这在很大程度上扩大了涉农贷款的统计口径，可能导致“涉农贷款”规模的放大。

　　笔者在县域调研时，发现诸多涉农金融机构都在强调历年涉农贷款的“两个不低于”，但被问及统计口径及标准时，每个地区说法都不同。部分地区的金融机构认为只要是发生在县域的贷款都是涉农贷款，还有的机构认为只要与“农”沾边的都是涉农贷款，包括农民工在城里的消费贷款也是涉农贷款。那么，在各地区、各机构对于涉农贷款理解都不尽相同的情况下统计出来的数据有多少可参照性呢？事实上，过去几年来，一方面是强调涉农贷款要做增量，另一方面，“三农”主体获得贷款的机会并未得到实质性改善。究其原因，不得不说，由于有了“两个不低于”，各地区、各机构已经把数据达标当成一项必须完成的任务，上报数据就一定要符合这项要求，在数据内涵和外延上界定越不清晰，就越容易达成任务目标。

　　从历史数据来看，2008年涉农贷款和农业贷款增速都低于其他各项贷款增速，但自 “两个不低于”政策制定后，连续几年，涉农贷款增量和增速，都超额完成目标。由于涉农贷款更强调地域性，所以统计上存在着极大的“空间”，相比涉农贷款，农业贷款统计围绕的是产业，其准确度就高很多。笔者曾与某农业方面的专家探讨相关问题，他首先对“农村金融”的定义提出了质疑，如果将金融放在一个地域范畴内，那在中国城镇化进程高速发展的阶段，如何能够考量针对农业及农村地区人群所获金融服务的情况呢？这是需要尽快明确的问题。

　　上述提及的只是统计指标界定问题，更为重要的是如何改变因“两个不低于”政策而导致的连年涉农贷款增长问题，而这种增长并未反映涉农金融的实际情况。中央制定政策方向是对的，相关部门落实政策的出发点也很好，到了基层执行就事与愿违了，这种问题不是个别现象。笔者认为，如果要真正推动涉农贷款增长，除了必要的机制和奖励推动政策之外，要把相关指标体系建立得更加完善和科学，尤其是在当前强调供给侧结构性改革背景下，重在“结构”调整和优化，涉农贷款也要明确其定义的内涵和外延，使得涉农金融真正可以服务农业、农村及农户。否则，政策越鼓励，可能数据“虚增”问题就会越严重。

　　同时，在制定目标上，减少或避免类似“不低于”等“一刀切”的政策，因为我国各地区情况不同，部分地区农商行已经完全“进了城”，根本找不到“三农”可以服务了（诸如长三角、珠三角的一些农商行），如果监管机构还一味地以“两个不低于”去考量这些供给方，那么得到数据的真实性就很难保证了。