2017年8月15日         来源：金融时报

　　试点作为农村土地制度改革的附着性制度,一方面需要想办法抵御农业的高风险属性,保障金融机构的资产安全;另一方面需要建机制减少农业、农村、农民的担忧情绪,最大限度让受众感受到公平。于洪区试点首先就认识到建立功能齐全的土地经营权流转市场是建立贷款推广长效机制的先决条件。
　　2015年12月,全国人大授权农村土地承包经营权抵押贷款试点工作启动后,沈阳市抢抓国家级试点机遇,积极探索创新配套推进机制,形成了政府主抓、金融机构跟进、多部门联动、全方位推动的新模式。试点工作紧紧依托沈阳市于洪区作为国家现代农业示范区、统筹城乡发展综合配套改革示范区、辽宁省首家土地承包经营权流转综合运营试点单位的优势条件,着力推动农村承包土地经营权抵押贷款的相关工作,探索出了一条具有地区特色的农村承包土地经营权抵押贷款新路子。
　　试点以来,于洪区累计发放农村土地经营权抵押贷款1883万元,充分发挥了试点区的引领示范作用:一是盘活了农业用地,试点区流转土地12.1万亩,占于洪区总耕地面积的37.8%;二是促进了新型农业经营主体的发展,区内已注册家庭农场10家,农民专业合作社407家;三是及时解决了农业经营主体融资难的问题,为扩大农业生产创造了有利条件。以获得支持的富成蔬菜种植专业合作社为例,合作社规模比试点前扩大了4倍,除蔬菜供应沈阳及周边市场外,还开展了采摘及农家乐等特色旅游项目,经营前景十分乐观。
　　主要实践
　　(一)规范管理,强化融资服务。试点伊始,沈阳市立即成立试点工作领导小组,将人民银行、沈阳市相关委、办、局及沈阳辖区涉农金融机构等单位组织起来,建立了市、区两级联动的工作体系。人民银行沈阳分行营业试点工作管理部迅速制定了《沈阳市农村土地承包经营权抵押贷款试点工作实施方案》(以下简称《试点方案》),明确了试点工作领导小组各成员单位职责分工。于洪区制定区级方案及《于洪区农村土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法》、《于洪区农村土地承包经营权指导价格评估暂行办法》和《于洪区农村土地承包经营权抵押登记实施细则》,各金融机构制定贷款细则,建立和完善了土地承包经营权流转规范化管理和融资服务机制。
　　(二) 主动作为,推进“三权分置”。在农村土地“两权分离” 制(所有权归集体、承包经营权归农户)长期深入人心,国家“三权分置”改革即将推行之际,为明晰农村土地承包权、经营权,实现所有权、承包权、经营权合理分置,于洪区政府对通过转包、出租方式进行流转的土地核发《于洪区农村土地使用证》,以政府公信力促使银行接受抵押物;对于贷款双方已经签订贷款合同和抵押合同的,核发《他项权利证明书》,为贷款增信提供有效的法律凭证。
　　(三)纵深布局,健全流转平台。作为国家在辽宁省首家土地承包经营权流转综合运营试点单位,于洪区不断加强软硬件配备,为农村土地承包经营权实现抵押融资丰富客观条件。区土地流转中心目前具备确权颁证、流转交易、纠纷仲裁、抵押登记等多项职能,远郊的光辉、平罗、马三家3个街道建立了土地流转服务中心,各村设立了土地流转信息服务站,截至2017年6月末,于洪区土地确权达98%,全区处于流转状态的耕地面积为12.1万亩,土地流转仲裁庭2016年接待来访559人次,受理并协调案件115个。于洪区与沈阳市村产权交易中心实现信息共享,采用招、拍、挂等交易程序,规范组织土地流转交易,平衡抵押双方的利益,保证抵押土地流转顺畅,得到了金融部门的认可。
　　(四)政银合力,推动普惠金融。土地承包经营权抵押贷款试点一个重要意义是体现普惠金融,以可负担的成本将金融服务扩展到欠发达农村地区和低收入农民群体。沈阳市于洪区政府和贷款发放银行达成农村土地承包经营权抵押贷款风险补偿协议,设立风险补偿金100万元,约定以后每年按上年年末贷款余额的10%在100万元的基础上增减存储,一旦逾期,依约定按坏账额的50%动用风险补偿金,区政府在风险补偿金额度内承担风险。在获得风险金保障的基础上,沈阳农商银行一方面简化业务流程,实现7日放款;另一方面,主动降低融资成本,实行优惠利率,通过农村土地承包权抵押获得的农户贷款相比其他类利率优惠15%以上,合作社贷款利率根据不同情况优惠10%-12%。在于洪区政府和沈阳农商银行的共同努力下,很快实现了贷款发放,试点成效显著。
　　主要体会
　　(一)只有完善的制度框架保障,才能保证土地经营权抵押贷款有序开展。早期的农村土地承包权抵押贷款尝试既欠缺法律基础,也没有制度保障,因此农民“惜转”,银行“惜贷”, 农村土地承包权抵押贷款的发放始终是“摸着石头过河,难达彼岸”。在国家层面政策破冰,允许试点地区暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定后,沈阳市借政策的东风积极推进落实多项试点工作,成立试点工作领导小组,沈阳市政府发布《试点方案》、召开主管市长主持、沈阳市全部银行业金融机构、所有相关政府部门参与的工作推进会议,颁布一系列办法和细则,明确土地承包经营权流转主体和权益归属,明确土地承包经营权取得、变更、灭失的要件,明确土地承包经营权流转管理、服务机构并规定管理与服务机构的具体职能和权限等关键要素,将试点工作定位在高规格,让土地流转和贷款发放运行在规范路径里,才能成功使土地承包经营权抵押贷款的供需双方破除顾虑,实现迅速对接。
　　(二)只有勇于破题创新,才能保证试点与农村土地制度改革同步推进。做好试点工作,既要向改革要活力,也要为改革勇担当。从2014年,中央一号文件首次提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”开始,政策改革步步推进,全国人大授权“两权”试点后,某些具体层面仍存在一些不完备的地方,例如试点初期国家没有统一颁发专用土地经营权证,实际操作中银行无法完成法律意义上的抵押程序。针对这一问题,于洪区试点准确把握“三权分置”重大理论创新,赋予农村土地承包权抵押贷款试点工作的使命任务,采取变通的方法,以于洪区的名义印制证件,准备待农业部统一印发后,再置换新证,既做到了试点与农村土地制度改革同步推进,也体现了于洪区政府对试点工作的高度重视和勇于担当的责任精神。
　　(三)有完善产权交易体系,才能建立起土地经营权抵押贷款长效机制。试点作为农村土地制度改革的附着性制度,一方面需要想办法抵御农业的高风险属性,保障金融机构的资产安全;另一方面需要建机制减少农业、农村、农民的担忧情绪,最大限度让受众感受到公平。于洪区试点首先就认识到建立功能齐全的土地经营权流转市场是建立贷款推广长效机制的先决条件。在加大投入、加快土地经营权流转服务网络平台建设中,远郊以村级土地流转服务站为基础,近郊以于洪区土地流转服务中心为主要场所,依托市级信息平台提供一站式综合服务,形成了村、街道、区、市全方位、立体式产权交易体系。同时以现有农村土地流转市场为基础,宣传引导土地交易双方进入,完善土地价值的发布、转让、评价机制,探索抵押物变现途径,力求扩大用户规模,提高土地承包经营权流转变现的时效。
　　(四)只有政银合力推进,才能充分挖掘各方潜力迅速推进试点工作。由政府出资设立各商业银行普遍适用的“农村土地承包经营权抵押贷款风险补偿资金”,是试点起步的必要条件。可是于洪区作为一个耕地面积仅32万亩的城乡结合部郊区,财政能力受限,在客观条件难以统一推进的情况下,提供有限资金选择可以灵活配合的机构先行先试,既能充分发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用,尽快将金融资源导入农业和农村,来补足农村金融的短板,也给在风险中勇于探索、加强竞争的金融机构提供了占领市场的便利条件,更大的意义在于快速形成易复制、可推广的试点经验。于洪区政府和沈阳市农商银行不约而同的柔性化推进,产生了示范效应,更树立了业务赶追的目标:于洪永安村镇银行不甘落后,成功在没有风险补偿保障的情况下发放了土地承包经营权抵押贷款;农信社则探索在非试点区域对其它农业贷款增加土地承包权协议抵押,准备随时跟进。
　　(第一作者系人民银行沈阳分行营业管理部主任)